Skrevet av: Charlotte V. Fredriksen, studentpraktikant hos Lightup.
Det Europiske råd og Europaparlamentet har nå, i juni 2024, vedtatt en endring av EU-direktivet som omhandler bekjempelse av menneskehandel. Disse endringene omfatter mer tydelig definerte og dermed klarere og kraftigere reguleringer som skal hindre menneskehandel og også beskytte de som er utsatt for menneskehandel. Spesifikt trekkes det frem flere obligatoriske oppgaver og roller for EU-landene, som kriminalisering av bruk av tjenester fra de som befinner seg i menneskehandel og viktigheten av å redusere etterspørsel. Endringene innebærer også strengere regler for hva som kan defineres som menneskehandel, med en utvidelse av forståelsen til å omfatte surrogati, ulovlig adopsjon og tvangsekteskap.
Et EU-direktiv er en EU-lov. Direktivet retter seg inn mot et tema, for eksempel menneskehandel, og gjelder for EU-landene. Det kan også gjelde for EØS-land, om det blir merket som EØS-relevant.
EU-direktivene inneholder mål som EU-landene må nå innen en gitt tidsfrist og gitte betingelser.
Dette skal de gjøre ved å utforme egne lovtekster som svarer til kravene i direktivet.
Tidlig i prosessen med foreslåtte endringer av EU-direktivet presenterte en stor andel ideelle organisasjoner som arbeider innenfor menneskehandelfeltet en felles uttalelse der de løftet flere bekymringer ved de foreslåtte endringene. De påpekte blant annet på at endringene kunne føre til misforståelser om hva menneskehandel faktisk innebærer. Videre mente de at et økt fokus på å straffe de som utnytter ofrene for menneskehandel kunne svekke innsatsen for å identifisere og hjelpe mennesker utsatt for menneskehandel. I tillegg kunne det begrense mulighetene for å straffe andre involverte bakpersoner.
Kritikken er viktig, samtidig som det er viktig å nevne at sivilsamfunnsaktørene også sa seg enige i mange av de foreslåtte endringene. Spesielt kan deres støtte til at personer utsatt for menneskehandel ikke skal straffeforfølges, og deres fokus på at disse også skal få hjelp og støtte fra medlemsstatene, trekkes frem. Det fremmes også behov for å inkludere sivilsamfunnet, i tillegg til statenes myndigheter, som et viktig ledd i bistanden til mennesker utsatt for menneskehandel.
Disse punktene kommer tydelig frem og er inkludert i det endelige direktivet. Spesielt påpeks det at hver medlemsstat innen 15. juli 2028 skal ha tatt i bruk en egen nasjonal “anti-trafficking plan”, altså en handlingsplan mot menneskehandel. Det påpekes videre at denne skal involvere relevante aktører fra sivilsamfunnet. Disse nasjonale planene skal også aktivt tas stilling til og oppdateres minst hvert femte år. Det løftes frem at personer utsatt for menneskehandel ikke skal granskes eller dømmes for det de har vært tvunget av bakpersoner til å gjøre. I det endrede direktivet fremheves særlig behovet for grundig kompetanseheving hos politi, dommere og andre som arbeider med personer utsatt for menneskehandel. Dette knyttes til behov for bedre kunnskap og håndtering av saker hvor en eller flere bakpersoner er under kriminell gransking, både for riktig dom av bakpersoner og for riktig og etisk håndtering av personer utsatt for menneskehandel. Direktivet viser til at disse grepene vil være sentrale for å redusere etterspørselen etter menneskehandel.
Hvorfor er dette EU-direktivet viktig nå?
Den 28. februar 2024 publiserte Europakommisjonen en artikkel om at antall mennesker som var registrert som personer utsatt for menneskehandel i EU økte med 41% fra 2021 til 2022. Dette er både et veldig stort antall mennesker og også en enorm økning. Europakommisjonen viser til at dette muligens kan kobles til en større suksess i å identifisere personer i menneskehandel. Det er også sannsynlig at disse tallene ikke viser hvor mange som faktisk befinner seg i menneskehandel, da de som ikke er identifisert som utsatt for menneskehandel, ikke er med i denne statistikken. Det er altså svært sannsynlig at enda flere enn dette er utsatt for menneskehandel. Det er derfor viktigere enn noensinne å styrke innsatsen mot menneskehandel i Europa.
I det endrede EU-direktivet er henvisningsmekanismer, også kjent som NRM, «National Referral Mechanisms», inkludert og påpekt som nødvendige. Slike henvisningsmekanismer er rammeverk som støtter opp i det å både identifisere og sikre henvisning av mennesker utsatt for menneskehandel til riktige instanser slik at disse får god og tilstrekkelig hjelp. Dette inkluderer ofte både statlige institusjoner som politi, sykehus og lignende, og ideelle organisasjoner som arbeider med for eksempel å tilby bolig, psykisk helsehjelp og lignende for de utsatt for menneskehandel. Disse henvisningsmekanismene skal være designet for å fungere både internt i landet det gjelder for, og for andre land. Siden menneskehandel er et stort problem både i og utenfor Europa er det viktig at disse planene er tilgjengelige og brukbare på tvers av landegrenser. Dette skal sikre et økt og godt samarbeid mellom landene, med mål om å styrke beskyttelsen av personer utsatt for menneskehandel. Fokuset på etterspørsel er også inkludert i større grad i det endrede EU-direktivet. Dette er viktig å merke seg, da forebygging, altså å redusere etterspørselen, er sentralt for å forhindre at menneskehandel skjer.
Til tross for at Norge ikke er en del av EU, vet vi at menneskehandel er et alvorlig problem også her. Det er derfor behov for økt fokus på menneskehandel og det er viktig at Norge nå ser til endringene i EU-direktivet for å styrke vår nasjonale innsats tilsvarende.
Hva er status for henvisningsmekanismer i Norge?
I rapporten «På tide med handling», publisert av Lightup i 2018, kritiserte vi Norges tidligere handlingsplan mot menneskehandel for mangel på konkrete tiltak og tidsrammer. GRETA, Europarådets ekspertgruppe for tiltak mot menneskehandel, har ved gjentatte anledninger kritisert norske myndigheter for mangelfull innsats mot menneskehandel. De har løftet frem behovet for at Norge vedtar en omfattende strategi eller handlingsplan mot menneskehandel, der det tas hensyn til kjønnsdimensjonen og barns sårbarhet for utnyttelse, og fremhevet behovet for at det følger en bevilgning med en slik handlingsplan eller strategi for å sikre effektiv implementering. Ikke minst har de pekt på mangelen på henvisningsmekanismer for personer utsatt for menneskehandel i Norge.
En rapport publisert i 2022 av European Migration Network bemerker seg også forpliktelsen myndigheter og helsepersonell i Norge har til å hjelpe personer som muligens er involvert i menneskehandel. Disse forpliktelsene er koblet til Palermoprotokollen og Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel, som Norge har signert. Videre peker European Migration Network også på mangelen på henvisningsmekanismer i Norge. Mangelen på slike henvisningsmekanismer indikerer et potensielt hinder i arbeidet som gjøres i å identifisere og videre hjelpe personer utsatt for menneskehandel.
I tillegg til disse rapportene, har også Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSCE) trukket frem behovet for en ny handlingsplan i Norge. Viktigheten av en slik plan er satt i sammenheng med at denne må eksistere i kombinasjon med tiltakene som er gjort, og da legge til rette for mer koordinert innsats. U.S. State Department kritiserte også, i deres årlige rapport «Trafficking in Person (TIP)» fra 2021, Norges innsats mot menneskehandel. Dette med bakgrunn i både manglende system for rapportering, innsats i arbeidet med menneskehandel, og i rapportering av om personer identifisert som i menneskehandel har fått hjelp. I tillegg påpekes mangelen av en henvisningsmekanisme (NRM). Dette førte til at Norges posisjon i rangeringen over lands innsats mot menneskehandel ble redusert. Norge faller under denne samme reduserte rangeringen også i TIPs rapporter fra 2022 og 2023.
Henvisningsmekanismer og handlingsplaner er sentrale punkter som nå vil styrkes i EU, som følge av endringene i direktivet. Når disse elementene blir understreket som sentrale for EU-medlemsstatene, er dette et tegn på viktigheten av en slik plan, og viser hvor betydelig det er at Norge følger opp dette ved å etablere en ny handlingsplan nasjonalt, der også fokus på henvisningsmekanismer er inkludert.
Norges handlingsplan mot menneskehandel
Lightup har gjentatte ganger løftet behovet for ny handlingsplan mot menneskehandel, blant annet i høringsinnspill til statsbudsjettet for Stortingets Justiskomité. I den seneste rapporten fra Norges koordineringsenhet mot menneskehandel (KOM) i 2022 kommer det frem at det ikke er utviklet en ny handlingsplan mot menneskehandel fra nåværende regjering, tross sterke anbefalinger. I rapporten anbefales det i sterk grad flere steder at en nasjonal handlingsplan med et tydelig og overordnet regelverk bør innføres. Med tanke på disse anbefalingene og Norges uttalte engasjement og forpliktelser på området er det særlig viktig at Norge nå tar en grundig titt på endringene i EU-direktivet og gjør en større innsats for å bekjempe menneskehandel.
Den forrige handlingsplanen mot menneskehandel i Norge kom i 2016, og hadde som hovedfokus å fremme en koordinert innsats mellom myndigheter i Norge og frivillige organisasjoner. Denne handlingsplanen påpeker også at Norge er tilsluttet Europakonvensjonens tiltaksplan mot menneskehandel, og at Norge fortsatt er en viktig aktør i å styrke og gjennomføre både globale og regionale regelverk mot menneskehandel.
I april 2022 fremmet Kristelig Folkeparti et forslag til Stortinget om en ny handlingsplan mot menneskehandel i Norge, Representantforslag 8:235 S (2021-2022). Dette forslaget fikk et fåtall av stemmene, og ble dermed avslått. Representanter fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet stemte mot. De som stemte for var Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne, Kristelig Folkeparti, og Pasientfokus. Det nevnes fra flere talere i drøftingen av saken at en handlingsplan ikke burde prioriteres, begrunnet med at konkrete handlinger bør komme først. Statsråd Emilie Mehl kommenterte også, og vektla regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, publisert i oktober 2022. Likevel kommer det også frem noe støtte for en handlingsplan, blant annet presentert av representanten fra Venstre.
Denne saken signaliserer en bevissthet rundt behovet for en ny handlingsplan mot menneskehandel i Norge, men det at det ble stemt ned belyser at det er behov for en sterkere tverrpolitisk innsats på Stortinget i dette arbeidet. Argumentene om at handlinger må prioriteres før en handlingsplan, stiller vi oss kritiske til. Og vi mener en videre refleksjon og faglig begrunnede argumenter for hvorfor en handlingsplan er viktig, bør inkluderes i arbeidet fremover. En handlingsplan mot menneskehandel bør ses som fordelaktig for Norges planlagte innsats i fremtiden, og samtidig være av stor betydning for dagens situasjon da konkrete handlinger også har plass i en slik plan.
Med handlingsplanen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, har Norge tatt viktige grep i å belyse utnyttelse og menneskehandel i arbeidslivet. Likevel er ikke denne handlingsplanen omfattende nok til å være tilstrekkelig og nyttig for alle former for menneskehandel, da den for eksempel ikke omfatter seksuell utnyttelse, som er en stor del av menneskehandel.
Et stort gjennomslag for Norges innsats mot menneskehandel
Til tross for en denne utviklingen, har regjeringen nå endelig kommet med nyheten om at det skal utarbeides en ny strategi mot menneskehandel, som så skal legges frem våren 2025. Regjeringen poengterer i sin nyhetsmelding at det har blitt rettet viktig kritikk mot Norges arbeid mot menneskehandel, og at det er et behov for styrket fokus og innsats mot denne utnyttelsen gjennom utarbeidelsen av en ny strategi. Dette er et stort gjennomslag for innsatsen mot menneskehandel i Norge, spesielt dersom regjeringen vil prioritere økte ressurser til Norges innsats mot menneskehandel i tiden fremover. Vi vil følge spent med på arbeidet, og håper dette blir en god, omfattende og relevant strategi som spesielt vil vektlegge behovet for kompetanseheving for førstelinjen, viktigheten av forebyggende innsats rettet mot barn og unge, og sterkt samarbeid mellom offentlige, private og ideelle sivilsamfunnsaktører. Strategien må inkludere den digitale dimensjonen. Utnyttelse skjer i økende grad gjennom digitale plattformer, og en oppdatert og helhetlig strategi må reflektere dagens og fremtidens virkelighetsbilde.
Og sist, men ikke minst, håper vi at strategien vil fremheve behovet for samarbeid også utenfor Norges landegrenser. Menneskehandel er et globalt problem, og en verden uten menneskehandel er bare mulig gjennom et sterkt internasjonalt samarbeid.
Referanser:
Departementene. (2022, 1. oktober). Handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. https://www.regjeringen.no/contentassets/d7c0a27fb108424eae30bed75041c2aa/no/pdfs/handlingsplan-mot-sosial-dumping-og-arbeidslivskri.pdf
Directorate-General for Migration and Home Affairs. (2024, 28. februar). Newly released data show an increase of trafficking in human beings. European Commission. https://home-affairs.ec.europa.eu/news/newly-released-data-show-increase-trafficking-human-beings-2024-02-28_en
European Commission. (2022, 19. desember). Report from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions. (COM/2022/736 final, 52022DC0736). European Commission.
European Commission. (2024, 23. januar). Commission welcomes breakthrough political agreement on stronger rules to fight trafficking in human beings [Press release]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ov/ip_24_343
European Commission. (u.å.) Adopting EU law. https://commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law_en
European Migration Network. (2022, 31. mars). Third-country national victims of trafficking in human beings: detection, identification and protection; European Migration Network Study. European Commission. https://home-affairs.ec.europa.eu/document/download/5defd438-065d-43c7-a31b-89a71d6130b2_en?filename=EMN_report2022_trafficking-in-human-beings_updated_final.pdf
European Union. (2011, 5. april). DIRECTIVE 2011/36/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA. EUR-Lex. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A32011L0036
European Union. (24.06.24). DIRECTIVE (EU) 2024/1712 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 June 2024 amending Directive 2011/36/EU on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims. EUR-Lex. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202401712
European Union. (u.å.). Types of legislation. https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/law/types-legislation_en
Global Alliance Against Traffic in Women. (2023, 12. desember). Joint NGO call to EU leaders: Measures to improve victim’s rights are needed for the revision of the EU anti-trafficking directive to be meaningful, and not actually harmful for victims and those at risk. https://gaatw.org/events-and-news/68-gaatw-news/1306-joint-ngo-call-to-eu-leaders-measures-to-improve-victim-s-rights-are-needed-for-the-revision-of-the-eu-anti-trafficking-directive-to-be-meaningful-and-not-actually-harmful-for-victims-and-those-at-risk
Grønlund, C. A. & Lie, G. M. (2018, 15. november). På tide med handling!: en rapport om regjeringens handlingsplan. Lightup Norway. https://lightup-movement.no/rapport2018
Groups of Experts on Action against Trafficking in Human Beings. (2022, 8. Juni). Evaluation report Norway, third evaluation round; Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings. https://rm.coe.int/greta-third-evalution-report-on-norway/1680a6ce66
Justis- og beredskapsdepartementet. (2016). Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel. Regjeringen.no. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/regjeringens-handlingsplan-mot-menneskehandel/id2522342/
Justis- og beredskapsdepartementet. (2024, 25. juni). Regjeringen skal utvikle en strategi mot menneskehandel. Regjeringen.no. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regjeringen-skal-utvikle-en-strategi-mot-menneskehandel/id3046668/
Knudsen, O. F. (2024, 4. januar). EU-direktiv. I Trondal, J. (Red.) Store Norske Leksikon. Hentet 27.06.24 fra: https://snl.no/EU-direktiv
Koordineringsenheten mot menneskehandel. (2023, juni). Rapport; Fra Koordineringsenheten mot menneskehandel, 2022. https://www.politiet.no/globalassets/rad-og-veiledning/menneskehandel/kom-tilstandsrapport-2022.pdf
Office to monitor and combat trafficking in persons. (u.å.). 2021 Trafficking in persons report: Norway. U.S. Department of State https://www.state.gov/reports/2021-trafficking-in-persons-report/norway/
Stortinget. (2022, 24. november). Stortinget - Møte torsdag den 24. november 2022. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2022-2023/refs-202223-11-24?m=11
Stortinget. (2024). Direktiv om forebygging og bekjempelse av menneskehandel - enighet mellom Råd og EP. https://www.stortinget.no/no/Hva-skjer-pa-Stortinget/EU-EOS-informasjon/EU-EOS-nytt/2024/eueos-nytt---6.-februar-2024/direktiv-om-forebygging-og-bekjempelse-av-menneskehandel---enighet-mellom-rad-og-ep/
Stortingsforhandlinger. Dokument 8:235 S (2021-2022), Innst. 56 S (2022-2023). Representantforslag om forsterket innsats for å bekjempe menneskehandel, vår tids slaveri. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=88980
U.S. Department of State. (2022, juli). Trafficking in persons report: july 2022. U.S. Department of State. https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/04/337308-2022-TIP-REPORT-inaccessible.pdf
Coverbilde: Av Christian Lou fra Unsplash, 25. juli 2024